前 言

一
我们有幸生活在一个美好的时代，中华民族正在全面复兴，全面深化改革、全面推进法治建设、推进国家治理体系和治理能力现代化成为国家发展的主轴。治水兴国。在国力兴盛期，水利也迎来了史无前例的发展。一方面，民生水利建设高潮迭起，防洪、供水等水利工程体系更加完善；另一方面，水利改革不断深化，水利法治建设得到提速，水利治理能力不断得到提升。
作为水利政研人，我们是幸运的。我们不仅见证了最近十余年来水利的快速发展和改革的逐步深化，更重要的是，我们亲身参与了水利改革发展的很多关键节点，特别是对于其中一些重要的顶层设计文件，我们参与了研究和起草。这使我们能够学以致用，在学习中提高，在应用中进步。
仅就本书的作者们而言，曾经参与过的重要水利改革发展事项包括但不限于：
第一，水权改革。在开展水利部重大课题《国家水权水市场建设现状、问题及对策研究》等项目的基础上，围绕确权登记、水权交易、水市场培育等进行理论构建，提出了“三类确权、四种交易、两级市场”的水权改革顶层设计方案，撰写了《我国水权之路如何走》等供水利部领导参阅的系列报告。在此基础上，支撑编制《水流产权确权试点方案》，经国务院同意，已经由水利部和国土资源部印发实施；配合编制《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，已经由国务院印发实施。支撑开展全国水权试点工作，起草水权试点工作方案，主笔编制了内蒙古、河南、甘肃、江西等4省（自治区）的水权试点方案并均由水利部和相关省（自治区）人民政府联合批复后实施；参与制定水利部《水权交易管理暂行办法》《关于加强水资源用途管制的指导意见》等。受有关省（自治区）水利厅委托，配合制定《内蒙古自治区水权交易管理办法》《河南省南水北调水量交易管理办法（试行）》等。主笔撰写《中国大百科全书》第三版水利学科“水权与水市场”分支有关词条。
第二，水利立法。在专题研究基础上，参与制定《南水北调工程供用水管理条理》，已经由国务院颁布实施。参与制定《水法规体系总体规划（2016-2020）》《水利部关于全面加强依法治水管水的实施意见》《水功能区监督管理办法》等，已经由水利部印发实施。参与制定出台《山西省抗旱条例》，正在配合制定《内蒙古自治区水资源管理条例》《广东省河道管理条例》等。围绕河道管理、取水许可、农村饮用水管理、水量调度等开展一系列立法前期研究，形成了一批立法研究成果。正在配合开展《长江保护法》立法前期研究，为落实习近平总书记提出的长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”战略、推进长江保护法制化提供支撑。
第三，水利改革。落实党的十八届三中全会精神，开展《我国水利改革的总体框架研究》，提出了深化水利改革的总体构想；在此基础上，配合起草《水利部关于深化水利改革的指导意见》，已经由水利部印发实施。支撑水利部在湖南、浙江、重庆、甘肃四省市开展加快水利改革试点，围绕水利投融资机制改革、水利工程建设与管理体制改革、水资源管理体制改革、水价改革和基层水利服务体系建设等2011年中央一号文件提出的重点领域改革，指导督促试点地区开展试点工作，完成试点调查总结、第三方评估等工作。配合起草《关于进一步加强农村饮水安全工程运行管护工作的指导意见》《关于进一步加强农村饮水安全工作的通知》等，已经由水利部等部委印发实施。完成水利部重大课题《水利改革30年回顾与展望》《重大涉水突发事件应急管理机制与对策研究》等项目，对相关领域深化水利改革提供了技术支撑。承担绍兴市水利局委托的《绍兴市水利现代化规划（2011-2020）》等项目，为地方水利改革发展提供了支撑。在系列研究的基础上，参与起草中国加入WTO《政府采购协定》（GPA）第一轮至第七轮出价清单和谈判预案，相关成果在国家GPA出价和对外谈判中多次直接得到应用；多次派员随中国政府代表团赴瑞士日内瓦参加中国加入GPA谈判。
二
在诸多水利改革事项中，水权改革是比较复杂的，也比较具有争议，因而是水利政策研究的重头戏之一。
一方面，中央多次对水权改革提出明确要求，已经把水权改革作为生态文明体制改革的重要内容。2005年，国务院将国家水权制度建设作为深化经济体制改革的重点内容，之后多次列入年度深化经济体制改革工作意见中。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发﹝2011﹞1号）提出“建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源”。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发﹝2012﹞3号）提出“建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源”。《国家农业节水纲要（2012—2020年）》提出“有条件的地区要逐步建立节约水量交易机制，构建交易平台，保障农民在水权转让中的合法权益。”党的十八大报告提出积极开展水权交易试点。党的十八届三中全会《决定》明确提出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，要求对水流等“自然生态空间进行统一确权登记”，推行“水权交易制度”。2014年3月14日，习近平总书记在关于水安全的重要讲话中强调，要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场，但也要防止农业、生态和居民生活用水被挤占。2015年中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》提出开展水流产权确权试点，要求“探索建立水权制度，开展水域、岸线等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权、使用权及使用量。”“推行水权交易制度。结合水生态补偿机制的建立健全，合理界定和分配水权，探索地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等水权交易方式。”党的十八届五中全会要求建立健全用水权初始分配制度。
另一方面，各地虽然对水权改革进行积极探索，但到目前为止实践进展还是比较缓慢的。近年来，水利部选取内蒙古、江西、河南、湖北、广东、甘肃、宁夏等7个省（自治区），开展了以水资源使用权确权登记、水权交易、水权制度建设等为重点内容的全国水权试点，水利部和有关部委开展的80个农业水价综合改革试点将农业水权确权作为重要内容，一些地区也从各自实际出发探索开展了水权确权和交易试点。2016年，水利部和国土资源部选取江苏、湖北、陕西、甘肃、宁夏等5个省（自治区）和丹江口水库开展水流产权确权试点。然而，总体上看，目前水权水市场的实践探索还比较缓慢，在水资源确权、水资源资产产权制度建设等方面缺乏实质性突破，水权交易市场尚不活跃。要实现党的十八届三中全会《决定》、《生态文明体制改革总体方案》、《水利部关于深化水利改革的指导意见》等文件中提出的到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果的目标，难度很大。
水权改革进展之所以比较缓慢，原因是多方面的。归纳起来，至少有以下方面因素：
第一，基本概念多，认识不一致。目前我国宪法和法律有水流、水资源、水资源所有权、取水权四个概念，中央文件使用了水权、水流产权、水资源使用权、用水权、用水权初始分配等多个概念，在实践中还使用水资源确权、区域水权、区域水量、工程水权等概念。对于这些重要概念，不同的部门和单位、不同的人有不同的理解，对于研究和推进工作带来了很大的障碍。
第二，受水资源特性所决定，开展水权改革本身非常复杂。水资源具有流动性、随机性、多功能性、利害双重性等特征，开展水权改革不仅需要统筹流域上下游、左右岸不同地区之间的关系，还要协调供水、发电、航运、渔业、养殖等不同资产用途的关系，更要适应水资源年际年内变化进行防洪抗旱和调度协调，涉及多种利益主体之间的利益关系调整，非常复杂，难度很大。
第三，水资源资产管理基础比较薄弱，水资源管理转型难度大。水权改革意味着需要在水资源管理中引入资产管理理念，然而，当前对水资源总体上是按照资源管理而不是按照资产管理的理念进行制度设计的，水资源的资产管理基础比较薄弱，水资源管理转型难度比较大。水资源资产管理是相对传统的水资源管理而言的，是遵循水资源的特性和自然规律，按照水资源生产的实际，从水资源开发利用到生产和再生产，按照经济规律进行的一种投入产出管理模式。二者存在以下区别：①资源管理以实物管理为核心，资产管理以价值管理为核心；②资源管理揭示水资源的使用价值，资产管理揭示水资源的经济价值；③资源管理强调资源的安全、可持续利用和公共利益的保障，资产管理的目标除了安全和可持续利用外，还关注资产的保值增值和所有权人权益的实现；④资源管理侧重于直接管理，主要运用行政手段，而资产管理侧重于间接管理，须同时运用行政和市场两种手段。当前的水资源管理的理念和模式基本是按照资源管理设计的，由此导致在具体的管理工作中，偏重实物管理，忽视价值管理；偏重使用权的监管，忽视所有权的实现；偏重行政权力的行使，忽视权利人权利的保护；偏重行政手段，忽视市场手段。
第四，各地水权改革的需求千差万别，增加了水权改革的复杂性。水权改革需要以需求为导向，但各地的区情水情不同，水权确权需求和交易需求存在很大差异。兹举几例进行说明：①西北内陆河地区和华北平原地下水严重超采区，如甘肃省武威市、新疆昌吉州和河北地下水超采区。为了严格保护脆弱的生态，这些地区需要在水权确权过程中大幅度削减现状农业用水总量，这就要求将水权确权到农户，进而强化对用水户的终端管理。而在确权到农户之后，农户之间客观上存在着一定的水权交易需求。本书调研组曾经到甘肃武威市和新疆昌吉州进行水权调研，发现这些地区农户间和农民用水户协会间的水权交易是比较活跃的，特别是对于哪些没有水权的土地，农户有着购买水权的意愿，而那些通过设施农业等方式节约用水的农户则有临时转让水权的意愿。但是在这