前言
作为政府非税收入的重要组成部分，政府性基金对我国公共基础设施的建设和公用事业的发展发挥了非常重要的作用，自1997年开始，我国设立了政府性基金预算，它此后逐渐成为复式预算的一个重要子系统。近年来，在提高财政资金使用效益，完善预算管理制度的背景下，我国多次对政府性基金项目及预算进行了调整，如先后将地方教育附加等11项基金以及水土保持补偿费等5项基金转列至一般公共预算，同时加大了政府性基金预算调入一般公共预算的力度，等等。然而，政府性基金到底应是何种财政收入工具，它与其他财政收入形式有何不同？我国的基金项目是否都符合政府性基金的性质，其合理性、合法性如何，是否需要进行清理和规范。此外，作为预算体系中重要组成部分的政府性基金预算，其预算范围是应仅限于政府性基金目录清单的项目，还是可以包括目录清单之外的项目，政府性基金预算与一般公共预算是否应有关联，等等。对于这些问题，学术界显然缺乏足够的研究。因此，进一步厘清政府性基金的性质、界定政府性基金预算的范围、明确政府性基金征收的法律依据和标准不仅有助于推进政府性基金的规范化管理，同时也有利于我国预算体系的完善。
上海财经大学公共经济与管理学院一直密切关注公共财政领域中重要的理论和实践问题，每年出版一部财政发展报告，至今已延续了17年。遵循这一传统，《2017中国财政发展报告》（以下简称本报告）选取了我国政府性基金规范化管理作为研究主题，通过这一研究，期冀在一定程度上能够丰富该领域的研究内容。本报告包括“中国财政经济运行情况分析”“政府性基金的性质、分类与规范化管理的基本要求”“‘准税收’类政府性基金的规范化管理研究”“‘使用费’类政府性基金的规范化管理研究”“‘公有财产’类政府性基金的规范化管理研究”与“‘特别课征’类政府性基金的规范化管理研究”六篇，共19章。其中，第一篇对2016年我国财政经济状况进行了深入分析，并对2017年中国财政经济运行状况进行了预测。第二篇分析了政府性基金的含义和性质，并对本报告研究的项目进行了分类归属研究，同时还提出了规范化管理政府性基金的总体思路。第三篇至第六篇则是第二篇内容的展开和深化，具体研究了各类政府性基金的规范化管理问题。第三篇首先阐明了“准税收”类政府性基金规范化管理的基本要求和思路；然后分别以教育费附加、残疾人就业保障金项目为例，具体讨论了这两项基金的规范化管理问题。第四篇则首先分析了“使用费”类政府性基金的现状和问题，同时指出了其规范化管理的方向；然后分别提出了民航发展基金和车辆通行费项目规范化管理改革的政策建议。第五篇在分析了我国“公有财产”类政府性基金规范化管理的基本原则后，分别以国有土地使用权出让金、政府住房基金项目为例，详细阐述了对其规范化管理的具体建议和做法。第六篇首先讨论了“特别课征”类政府性基金规范化管理的共性要求，然后具体分析了废弃电器电子产品处理基金与铁路建设基金项目规范化管理的特殊方面。
本报告对政府性基金规范化管理总体思路的主要研究结论包括：
（1）作为一种财政收入形式的政府性基金相当于“特别公课”，它具有强制征收、为特定目的设立、专款专用、缴费人与基金目的具有特殊关联等性质。我国的政府性基金项目性质各异，根据其性质大致可以分为“准税收”类、“使用费”类、“公有财产”类、“特别课征”类及“其他”类。为构建合理的财政体制，未来我国政府性基金的征收应限于“特别公课”类，它设立的目的是解决社会发展过程中所出现的特定问题，因此，当该特定问题已经解决或者该问题扩展至具有普遍性而有必要通过税收来规制时，相应的政府性基金项目也应该结束。在我国财政实践中，我们认为，政府性基金的设置应当尽可能谨慎，政府每年应及时公布确实应当存在的政府性基金项目的目录清单，其征收应严格以该目录清单作为依据。
（2）规范政府性基金管理首先应分流归位现有政府性基金项目。明确哪些是属于政府性基金的项目，哪些项目不应属于政府性基金，对于不满足政府性基金性质的项目，应进行全面清理和规范，在分流归位“准税收”类、“使用费”类、“公有财产”类等政府性基金项目后，对“特别课征”类政府性基金进行规范化管理。
（3）在预算管理方面。我们认为，分流归位后的政府性基金预算应属于特种基金预算，其预算范围应仅限于公布的且符合“特别公课”特征的项目，不符合的项目不应列入政府性基金预算。在政府性基金预算下，每一具体的基金项目仍然可以单独组织预算，但每一种资金都只能专款专用，各个项目不能互通，资金不能相互调剂。此外，我们还认为，不仅政府性基金之下的各个项目的结余资金不能相互调剂，同时基于特定目的征收的政府性基金预算的盈余也不宜流向公共财政预算，若在实践中，政府性基金预算确实存在结余，那么，所应考虑的是降低政府性基金的征收标准。
各类政府性基金规范化管理研究的主要结论和建议概括如下：
1.“准税收”类政府性基金规范化管理的结论和建议
（1）取消以筹资为目的的“准税收”类政府性基金。这类基金所涉及事务的受益往往是不确定的或者是普遍的，具有显著的公共性，它们都是公共财政应该承担支出责任的领域，那么只向特定的群体收取费用显然不公平，因而不应该再单独设立政府性基金征收，因此，我们建议取消以筹资为目的的“准税收”类政府性基金，其所需经费应由财政部门划拨。当然，若“准税收”类政府性基金还有其他正当目的，那么该项政府性基金仍然可以保留，但其制度设计应该符合基金设立目的。
（2）在教育费附加政府性基金项目的改革思路方面。我们认为：接受教育是个体的基本权利，其成本应该由税收来筹资，即由一般性的公共收入来弥补成本。而教育费附加是向特定群体征收的费用，这意味着一般性的公共支出由特定的群体来承担责任，这是不公平与不合理的，因此，我们建议取消教育费附加项目。项目取消后，至于如何为公共教育筹资，我们认为有两种可供选择的思路：一是开征独立的教育税，使得教育完全依靠于此税收来筹资；二是完全依赖于一般性的税收来筹资。
（3）在残疾人就业保障金政府性基金项目的规范化管理方面。我们认为：如果残保金的目的是提升残疾人的能力，那么它没有开征的必要，因为这应该依赖于一般公共预算来筹资。而基于督促用人单位积极履行吸纳残疾人就业而存在的残疾人就业保障金制度是有必要的，但现有基金的做法与这一目标相背离，因此需要在支出范围、收支标准以及管理机制等方面进一步规范和完善。
2.“使用费”类政府性基金规范化管理的结论和建议
（1）清理整顿“使用费”类性质的基金。对收费时间过长、收费理由基本上已经消失的基金，应当马上取消。而对于应当保留的“使用费”类基金项目，我们认为，要严格按照收费目录清单进行管理，项目名称、收费依据、标准、期限和资金收支情况等要及时公开向社会公布。同时，必须建立收费项目的核定、收费标准的定期评估与调整机制，以保证收费符合实际。在预算管理上，我们建议将应当保留的“使用费”类基金项目纳入公共财政预算进行管理。
（2）在民航发展基金方面。本报告主张停止征收针对航空旅客征收的民航发展基金，但建议继续保留对航空公司征收的民航基础设施建设基金。当然，对于继续保留对航空公司征收的民航基础设施建设基金，要有充分的征收依据，同时要做到信息充分披露。
（3）关于车辆通行费。本报告认为，应尽快完成《收费公路管理条例》的修订，为收费公路提供法规保障；要以公共财政为保障提供免费的普通公路网络，把为群众提供“公平、均等”的基本出行服务放在首要位置；降低高速路收费标准；同时建立公开透明的监管机制。
3.“公有财产”类政府性基金规范化管理的结论和建议
（1）归并“公有财产”类基金。我们主张将国有土地使用权出让金、国有土地收益基金等“公有财产”类基金归并至国有资本经营预算，并且倾向于将其归入普通基金预算。这主要是因为我国国有资本的所有权属于全体人民，其收益也应归属于全体人民。在政府开支规模保持不变的前提下，国有资本的收益越多，公共财政预算中的税收负担率就可以越低。通过这种方式，全国人民都可以受益于国有资本，人民还可以通过其代表动态控制国有资本的规模和流向。
（2）在国有土地使用权出让金的规范化管理方面。我们认为：第一，改革完善具体的土地管理制度，应按土地使用性质对其进行分类管理。第二，完善国有土地使用权出让金管理制度和监督机制，明确预算编制主体、预算资金性质与预算管理平台，同时建立综合财务报告制度，实现信息共享、共通、共用。第三，严格按照所有权来进行划分土地的收益，“国有土地”使用权所产生的纯收益上缴中央，“集体所有”的使用权出让土地纯收益则归地方。
（3）在政府住房基金的规范化管理方面。本报告提出，尽管我国政府住房基金已经列入了一般公共预算，但需要注意目前政府住房基金收入的性质已有一些变化，现在的政府住房基金已经不仅仅是纯“公有财产”类的收入，而具有特种基金的性质。基于收入性质的改变，其支出用途方面也应相应地进行调整，从而使其收支相符。
4.“特别课征”类政府性基金规范化管理的结论和建议
（1）关于“特别课征”类基金。我们认为：一是要取消那些征收理由已经消失了的特别课征类基金，如新菜地开发建设基金等。二是对需要保留的“特别课征类”政府性基金实行法治化管理。这不仅是解决政府性基金合法性的基本前提，也是规范政府性基金管理、减少社会拷问的良方。
（2）在废弃电器电子产品处理基金的规范化管理方面。本报告提出了以下三个具体建议：一是在购买环节告知消费者缴纳的政府性基金，从而提高公民环保意识；二是政府需及时按设定标准向处理企业支付补贴；三是实现废弃电器电子产品处理基金的法治化管理。
（3）关于铁路建设基金的改革。本报告建议，将铁路建设基金纳入正常运价，同时扩大其征收范围，充分反映凡是铁路使用者皆为铁路建设付费的理念。很明显，采用市场化运价体系参与市场竞争，既更能体现使用人和铁路建设目的之间的关联，同时也更简便易行。
本报告的分工如下，第一篇由刘伟负责，参编者有高琳、徐静、高军、赵雨馨、施芸、万扬奕和姜国钦；第二篇由温娇秀负责，参加编者有丁云惠、席羽、李汉红和彭才；第三篇由曾军平负责，参编者有何益欣；第四篇由陶勇负责；第五篇由宋健敏负责，参编者有张充和黄莉；最后一篇由浙江工商大学吕凯波负责，参编者有上海理工大学王聪。
在本报告撰写过程中，上海财经大学学术委员会丛树海教授、蒋洪教授、刘小兵教授、刘小川教授和朱为群教授全程提供学术支持，课题组表示衷心地感谢。特别需要感谢的是刘小兵教授，他不仅具体参与确定写作大纲等学术指导，同时在日常组织和沟通方面也做了大量的工作。另外，北京大学出版社的赵学秀编辑在本报告的出版方面给予了大量的帮助，这里也一并感谢。
最后，需要说明的是，由于主客观方面的原因，本报告的研究还存在诸多遗憾和不完美之处。如本报告没有研究“其他”类政府性基金，其中的彩票公益金是非常受大家关注的；另个别项目性质归属的判定具有一定的武断性，等等。也正因为如此，我们期待各位同仁能够为我们的研究提出宝贵的批评和意见，使我们在后续的研究中能够做得更好，同时也希望以此抛砖引玉，推进学界对政府性基金进行更为深入地研究。

温娇秀
2017年11月