“水十条”的机遇与挑战(代序)








2015年4月16日，国务院正式发布《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)。“水十条”是继“大气十条”之后，我国又一项重大污染防治计划，是当前和今后一个时期全国水污染防治工作的行动指南。

严峻的水污染防治形势是推动“水十条”出台的直接动因。主要表现为，第一，水污染情况仍然十分严重。《2013中国环境状况公报》显示，全国地表水总体轻度污染,主要流域受到严重污染的劣V类水体达17.2%，海河流域甚至高达39.1%，90%以上的城市水域污染严重；31个大型淡水湖泊中,17个为中度污染或轻度污染；全国4778个地下水监测点中，约六成水质较差和极差；第二，水污染事故进入高发期。近几年，中国重大环境污染以及事故频频发生，其中，水污染事故占一半左右。监察部的统计分析，国内近几年每年水污染事故都在1700起以上。第三，“污染型缺水”已成为制约经济社会发展的重要因素。我国水资源短缺情况较为严重，人均水资源量仅为世界平均水平的四分之一，是全球人均水资源最贫乏的国家之一，中国658个城市中，有2/3以上缺水。严重的水污染，进一步加剧了水短缺。水是生命之源、生产之要、生态之基,是经济社会发展不可替代的基础支撑。水污染不仅事关到防洪、供水、粮食等安全,而且关系经济安全、生态安全、国家安全。相比已经得到足够重视的空气污染问题,从长期危害性和治理难度等方面看，水污染问题更值得关注。

“水十条”出台也是重拳治水，对水污染边治理边恶化的应急反应。早在1995年，我国就启动了以“三河三湖”治理(三河：辽河、海河、淮河，三湖：太湖、巢湖、滇池)为代表的大规模水污染治理，但是这些区域目前仍然处于严重污染的状态。主要原因在于：第一，当前严峻的水污染现状，是长期累积性问题的爆发，历史欠账客观上难以在短期内得到扭转；第二，水污染防治手段单一，过于依赖政府，市场手段较少，水环保产业不够发达，未能实现政府、市场、公众的多元共治，水污染治理在经济上缺少“造血”机制，难以形成良性循环；第三，水污染治理体制不顺，九龙治水，政出多门，权力的相互冲突和牵掣明显，流域治理和区域治理结合不力，水资源管理和水污染防治法律分割，难以形成合力；第五，水污染防治执法不力，法律责任追究力度不够，纠纷解决机制的司法化受到限制，尤其是公益诉讼的瓶颈长期存在。

2015年是新《环境保护法》的实施年，也是环境公益诉讼的破冰之年。在此背景下，“水十条”直指水污染防治领域的重大现实问题，通过政策引导，全面尝试新的治水理念，制定了系统性的治水措施，将“最严格的水资源管理”的实施机制落到实处，是水污染治理的重大机遇。据测算，“水十条”的颁布实施，将为水资源保护领域带来近两万亿元的投资数额。“水十条”聚焦于水污染源头排放、水资源保护、水安全保障关键要素，强化市场机制作用，以执法、管理，责任追究和公众参与为抓手，引领经济的转型和升级，较为全面，跳出就水论水的怪圈，将水污染治理、水资源保障、水安全维护融合到整体经济转型、国家治理能力现代化的层面来看待，体现出系统治理、底线思维。

“水十条”是水污染治理的纲领性文件，关于水污染治理的规定堪称“史上最严”，其“落地”实施也面临诸多挑战，关键是狠抓落实。第一，用好用足新环保法赋予的职权和手段，特别是环境影响评价制度、流域限批制度、按日计罚制度等；第二，加强对地方政府的责任追究，严格执行环境考核制度、环境审计制度、终身追责制度；第三，夯实“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制，特别是探索做大做强水环保产业的途径和模式；第四，以流域管理为难点和突破点，将流域管理与区域管理相结合的现代流域管理体制落实到制度层面；第五，完善政府职能部门之间的横向协作机制，探索适合中国国情，在实践中行之有效的横向协作模式及法定程序；第六，建立水环境政策评估制度，对经济、社会可能产生重大影响的环境标准、环境政策，进行必要的政策前评估和后评估，避免水环境政策片面追求严格，脱离经济社会发展的实际，提升水环境政策的实效；第七，适时修改《中华人民共和国水污染防治法》，将“水十条”中行之有效的制度予以法律化。

水是湖北生态之魂，治水是湖北为政之要，民生之本和兴盛之基。“水十条”在湖北“落地”有着良好的前期基础，但是，从政策机遇转化为发展实践还任重道远。湖北在国家大力推进生态文明建设总体战略布局中勇当重任，着力打造长江中游生态文明示范带，挺起长江经济带“脊梁”的战略规划，要求湖北的水污染防治远超全国平均水平。然而，湖北亦是长江中游的经济重心和人口大省，随着湖北经济社会的快速发展，水污染防治不断遭遇严峻挑战。据《2015年湖北省环境质量状况》的公告显示，2015年，湖北主要河流断面中Ⅳ类与Ⅴ类水不降反升，分别同比上升0.6个百分点与1.8个百分点；主要湖泊、水库中，Ⅰ类、Ⅱ类水域同比下降3.2%与下降3.2%，劣Ⅴ类占同比上升3.2个百分点，与2014年相比，主要湖库总体水质有所下降。尽管湖北有着较为完备的水污染防治政策和法律，《湖北省湖泊保护条例》与《湖北水污染防治条例》等在全国具有示范意义。但是，这些数据说明，湖北水污染防治的现实状况与政策法律的预期尚有不小差距。要让“水十条”真正在湖北好用、管用，还需要对这些代表性政策和法律进行后评估，发现其与现实的脱节之处，并予以修改。

2015年5月，中心主任吕忠梅教授因工作原因调任全国政协社会和法制委员会驻会副主任。作为中心的创立者和领路人，七年来，老师率先垂范，精心培育了一支持续关注湖北的水问题、做湖北的水调查、写湖北的水文章的研究团队，为湖北水资源保护的可持续发展以及中心建设倾注了大量心血，做出了重大贡献。老师赴京履新，但湖北水事研究中心依然是老师不变的学术牵挂。2015年11月，老师作为首席专家带领中心研究团队获得国家社科基金重大项目立项；2015年12月，以学科带头人身份入选中宣部文化名家暨“四个一批”人才工程，并于2016年6月入选“万人计划”哲学社会科学领军人才，这是中心入选国家高层次人才计划的重大突破。借此报告付梓之机，向老师致以热烈的祝贺，祝愿老师在新的征程中再谱华章！祝愿湖北水事研究中心在老师的带领下，在新的起点上砥砺奋进，做好湖北水文章！


邱秋
2016年12月30日于汀兰苑